连煜

摘 要 近年来，过度干预和高强度开发黄河导致的流域生态系统失衡与生态安全威胁问题日渐凸显。本文梳理了黄河从水沙调控与洪水控制、水资源过度开发到建设长治久安幸福河要求的治理变化过程，分析了黄河水与生态系统的关系及存在的重大问题，提出河流治理必须回归到生态系统保护之根本，以生态系统的观点审视和推动黄河高质量保护与流域高质量发展，通过黄河生态功能和水功能保护体系的构建和管理，促进黄河高质量生态保护与流域绿色发展倒逼机制的推进，重点推进黄河“两区一廊道”生态环境功能的系统保护与修复，实施黄河生态流量的保障与监督，强化水资源的生态保护刚性约束与保护。同时，要通过制定黄河流域生态环境法规与补偿政策，实施最严格生态环境监督和流域管理协同创新，强化流域生态环境新技术支撑等措施来强化流域生态环境法规政策与科学技术支撑。

关键词 黄河流域；高质量保护；高质量发展；绿色发展；生态安全

黄河是中华民族的母亲河，亘古以来河之漫流形成了华北和黄淮海广袤平原，大河之侧滋育了丰饶物产和灿烂文明。黄河又被称为世界上最难以治理的河流，“一担水、六斗泥”、多沙动床和河流摆动造成了下游频繁的洪涝灾害，形成了历史上“三年两决口、百年一改道”的黄河“害河”说法。新中国成立后，国家在黄河流域洪水灾害治理、水土流失控制和水资源开发利用方面取得了伟大成效，黄河安澜和水资源开发保障了流域及相关区域70年的经济社会发展。

与此同时，人类破坏性开发和过度干预也酿造了黄河的生态苦果，20世纪末以来黄河断流、水体污染、湿地萎缩快速发展，滔滔黄河正在与我们渐行渐远。违背生态系统基本规律的河流干预和开发行为，导致了日渐凸显的生态系统失衡，生态安全威胁等重大问题。

黄河重大生态环境问题

黄河流域主要位于我国中西部，资源性缺水问题突出。流域干旱、水土流失和河流泥沙淤积，造成了旱涝灾害频繁、生态环境承载能力低、流域竞争性用水冲突持续发展、开发建设与生态环境矛盾尖锐等问题。

黄河是华北、中东部安全屏障构建的前提条件，是峡谷、荒漠、戈壁等区域系统稳定和生物多样性保护的基础，是高寒冷水、峡谷激流和平原过河口洄游保护鱼类重要栖息保护地。在长期资源过度开发利用和高强度河流管控影响下，河湖流域性的生态失衡日趋凸显。

黄河特殊水沙问题与水资源过度开发水沙特点与人工调控对黄河生态系统影响。黄河56%的水资源源于兰州断面以上区域，但90%的沙量产于黄土高原的晋、陕两省，黄河水沙具有先天关系不协调和后天防洪调控等复杂干扰影响问题。受黄河水量少、水动力条件弱和洪水时空控制影响，入黄泥沙长期在下游河床大量淤积，累积形成了黄河复杂的“地上悬河”和“善淤、善决、善徙”的特殊洪水威胁。针对洪水威胁，黄河洪水调度、水沙调控、泥沙处置及针对下游横河、斜河的人工控制，黄河的泥沙调控和洪水控制始终列为黄河的重大问题被高度重视。长期以来围绕洪水管控、水沙调控和水资源管理，实施了基于水控制为主要内容的治黄优先策略，在保障流域人与社会安全的同时，也不可避免地持续改变着河流水文节律等基本水规律，产生了河流乃至流域大尺度的生态系统演变驱动与影响。这种基于特定时期人居环境安全需要，对河流水量极值情况实施的环境人工管控措施，一定程度改变了河流脉冲规律等生态驱动因素，不可避免对河流自然功能产生胁迫影响。在入黄泥沙增加、水沙失衡、洪水威胁及水沙调控能力有限的现实情况下，黄河治理工作始终无法从容面对和有效协调流域人居安全与生态平衡问题。

通过人民治黄的长期不懈努力，特别是在流域水土保持、水库建设、防洪调控、黄河下游标准化堤防建设等体系取得重大成就下，黄河的洪水与泥沙处置能力得到了重大提升，而入黄泥沙减少和大型水利工程调控运用，进一步为黄河综合治理和保护创新奠定了基础。目前，入黄河泥沙量由多年平均16亿吨/年减少到2亿吨/年左右，下游河段防御大洪水的能力提高到千年一遇水平。我们今天已经有更多的理念技术、空间时间，解决黄河生态系统保护下的防洪调度、水沙调控问题。系统分析入黄泥沙减少及不确定性对治黄方略和生态系统的影响，从生态系统扰动影响和平衡演变角度，思考黄河全新水沙变化对下游大尺度宽河道长期容沙作用的驱动及系统反馈影响，确保河流生态系统自然与服务功能的协调，已成为新时期黄河生态系统综合保护与治理的重大和关键问题。

水资源过度开发损害黄河生态。黄河流域主要位于我国中西部，水资源量为全国的2%、长江的5%，人均水资源约为全国平均水平的1/5，低于国际极度缺水标准，流域资源性缺水问题突出，水资源开发强度大且对生态影响极为显著。黄河承担着全国12%的人口、15%的耕地，以及60余座大中城市和国家重要能源煤化工基地的供水任务。

一是黄河水资源开发程度高达80%以上。流域水库规模远超黄河多年平均径流量和水资源可利用量，干流实测水资源量持续减少，窟野河、沁河等重要入黄支流除洪期外，多呈现常态化断流状况。干支流主要控制断面、三角洲入海断面的生态流量，难以满足《黄河流域综合规划（2012—2030）》的要求。

二是黄河低效浪费用水问题突出。流域产业和社会性节水意识较差，长期形成的产业偏重和粗放发展模式、水资源低效浪费使用和过度开发利用，产生了工业用水水平偏低、农业大引大排和污染物排放量过大等资源环境地复合问题。“缺水—开发—再缺水—再开发、再引水再开发”的资源掠夺发展模式在流域日趋显现，动辄调水的经济开发模式加剧了低水平发展和资源生态环境恶化趋势。流域农业用水占60%以上，农业扩耕“黑地”“黑水”问题多见，农业水利用水平比世界先进水平低30%，宁夏和内蒙古部分灌区水利用系数仅为0.4左右，灌溉大引大排问题长期存在。流域工业结构性耗水量大的特征明显，单位GDP用水量较世界发达国家高出1倍，万美元用水量达到420米3。

三是违规超引黄河水资源加剧河流生态环境破坏。多年来，宁夏、内蒙古、陕西、河南和山东等用水条件便利省（区），未严格执行“丰增枯减”的用水原则，超计划用水和河流生态流量打折情况普遍。2014年以后，宁夏、内蒙古超30%指标引用黄河水，山东省近10年出现超指标引水情况，最大引水超标73%。目前黄河流域各省（区）用水量已基本达到或逼近国务院黄河分水方案，部分省（区）违规超指标用水成为加剧黄河过度开发和中下游生态恶化的重要因素。

流域资源利用与河湖过度管控不合理的资源利用方式对河流生态产生胁迫影响。在水资源过度开发、用水低效浪费、污染负荷长期居高和治理控制低水平情况下，黄河主要支流的水资源开发超载、污染物排放过载等生态环境复合问题加剧。

一是流域经济发展相对滞后，产业用水和污染控制基础较差且后劲严重不足，企业规模小、清洁生产与污染监控水平偏低。流域饮用水水源地多与生产水源混合布局，不合理用水和环境污染问题互相交织，功能不合理导致分质保护、分质供水工作困难，加之生态流量严重缺失和水污染问题发展，黄河生态环境面临巨大胁迫压力。

二是水资源过度开发导致的水污染加剧与纳污资源衰减问题凸显，河流污染问题严重并持续发展。黄河流域废污水排放量占现状径流量的8%左右，纳污能力与社会发展需求矛盾尖锐。超91%的入河污染负荷排入水域纳污能力为37%的流域，主要水功能区超载问题突出。黄河部分支流特别是中游地区的河流开发强度大，一些沿河企业甚至采取截潜流取水、河道打井等极端方式取水，河流基本环境稀释和自净水量被完全挤占，河流天然径流缺失和有水皆污的情况极为普遍。

三是流域依托资源发展的煤电、煤化工等高耗水产业布局特点突出，产业基础进一步加剧了流域水资源短缺和水污染问题，主要灌区的农业面源排放量长期难以得到明显削减。

四是重点区域和河段水污染问题对水功能构成显著影响。黄河中游区域支流有河皆干、有水皆污问题非常典型，在资源开发、工业集聚和城市排污集中的黄河宁蒙河段、中游北干流和潼三河段，长期属于流域水污染负荷大、水环境风险高的典型区域。在流域主要资源开发和城市布局区域的诸多黄河支流，重金属及有机污染问题仍未得到有效控制。

五是水沙减少和工程调控导致流域水源地环境风险加大。考虑黄河污染泥沙吸附和水库调控泥沙的污染梯度变化影响，黄河水沙变化和泥沙水库调控对下游河段的水环境风险加大。

人类过度干扰管控对河湖生态功能损害显著。黄河流域生态结构与服务功能独特，生态系统脆弱多样，黄河流域性的高强度开发与管控，已经对黄河重要生态环境造成显著影响和损害。

一是河流规律和生态空间改变导致流域生态功能损害。在水资源开发及防洪、发电等水库工程调控作用下，黄河水资源和下游断面与入海口实测径流量、河流动力条件等呈持续衰减状态，流域水循环与水文规律发生重大改变，水资源开发和河流管控是导致黄河持续生态损害的关键影响因素。人工干预下黄河的实测径流量年内分配，已从历史汛期占比60%变化为现状非汛期占比60%，在河流过度防洪、过度拦蓄利用等人工不合理干预作用下，黄河河道形态塑造和河流关键生态功能维持所必要的中常流量及过程出现急剧衰减的情况，干支流实测水量与流量大幅度减少、河湖生态空间被严重挤占，廊道生态功能损害严重，“与河争地”“与河争水”和“水退人进”等违背自然规律的现象不断出现，干支流和入海口等自然生态岸线及重要湿地持续减少，黄河三角洲蚀退、新生湿地萎缩、入海水量过小和河口生态阻隔等生态系统破坏问题长期发展。森林、湿地生态系统人工化趋势明显，流域河流廊道生态出现功能性损害、破碎化阻隔和湿地萎缩逆向演替趋势增加，河流廊道生态功能与生物多样性保护、河流环境自净降解功能和城市饮用水保护、流域生态产品供给能力降低，流域生态系统失衡，黄河多处河段处于不健康和亚健康生态状态。

二是重要生境变化的生态影响。黄河渔业捕捞量不大，但近30年间鱼类种群和资源量已减少约一半，土著和珍稀濒危保护鱼类减少超六成，人类对河流干预造成的生物栖息损害明显。与20世纪80年代相比，流域湿地和中下游河流湿地面积减少15.8%、46%，流域主要河湖的水体自净能力降低20%以上。11个大于10千米2的湖泊面积萎缩26%、蓄水量减少10%以上，湖泊湿地、沼泽湿地及河口滩涂湿地等重要功能的自然湿地分别减少25%、21%和40%，流域生物多样性损害速度加快。而一些地区不遵循自然规律进行“生态错位修复”甚至“破坏性修复”现象不断增多。人工湿地面积增加幅度达60%以上，不顾水支撑条件而营造大面积景观水域并破坏流域生态系统的现象不断发展，伪生态或口号生态、“破坏性修复”等现象多有发生。

三是源区生态系统功能持续降低。黄河河源区为青藏高原等寒区旱区，生物多样性丰富，是流域重要的水源涵养与补给区，被誉为“中华水塔”。受气候变化和过度放牧影响，黄河源区雪线上升、冰川融化、冻土消融速度加快，湖泊沼泽湿地萎缩及草地逆向演替趋势持续发展，水源涵养能力降低。源区约75%的草地呈现退化状况、53%的沙化土地未得到有效控制，高寒草原和高覆盖草甸减少23.7%与6.9%，若尔盖湿地因地下水减少导致的草甸退化率已达20%，源区矿产资源开发的生态威胁增加。黄河上游是高寒土著鱼类的主要生境，因龙羊峡以上干流源区水电开发和支流湟水、洮河100余座水库水电站建设，河流水文情势变化显著，鱼类生境的压缩、胁迫影响显著。控制性水库运行导致的坝下水温变化，产生对下游代表鱼类繁殖期的滞后效应，并导致与水沙调控的时空遭遇，引发鱼类繁殖育幼和种群发育等损害影响。

四是黄河廊道和河口三角洲累积影响增加。多年来，黄河入海水量总体不能满足国务院批复的《黄河流域综合规划（2012—2030）》要求，水资源减少、工程阻隔及水文过程变化、河流裁弯取直治理、岸线人工化和堤路合一的河流渠化等，对河湖湿地自然空间和生物栖息生境产生了极显著的破坏，河湖生态系统逆向演变趋势加快。在黄河下游与入海水沙量快速减少、河口流路固化与人工化影响下，黄河河口及三角洲自然生态失衡与生物多样性降低问题长期发展。

与20世纪50年代比较，黄河进入下游沙量减少92%，三角洲断面实测水量减少62%，原河口流路自然摆动范围和自然岸线显著减少，而海堤和防潮堤等人工岸线工程与围填海水产养殖区域明显增加。在水沙变化和河口渠化、入海流路固化和岸线人工化影响下，黄河口新生湿地减少和人工岸线比例分别达到4%和70%，河口30‰和32‰盐度等值线逼近海岸，陆域侵蚀与海水入侵威胁增加，现有入海流路之外的新生湿地蚀退萎缩、河口生态功能结构损害速度加快，三角洲生态系统与生物多样性安全面临全新挑战。

推动黄河生态长治久安与幸福河实现统筹推动生态系统的保护和管理

强化河流生态功能的综合保护。随着黄河治理实践的推进，水土流失、泥沙淤积、洪水灾害和保障经济社会用水等方面的治理取得明显成效，社会各界对洪水威胁、下游泥沙淤积发展、河流断流风险、水体污染等黄河重大生态问题的控制得到基本共识。但客观来看，我国河流治理目前还多停留在单一治水和行业治河的单目标管理层面，缺少国外发达国家在流域管理中通常采用的生态系统协同保护与资源、生态和社会的整体协调管理。在黄河这样复杂的河流治理和保护中，更亟待根据生态系统规律和保护要求，统筹防洪减灾、资源开发、生态环境等河流生态服务功能的保护和修复，实现生态系统优良生态产品提供、优质生态服务功能保护，实现黄河生态长治久安的幸福河目标。

推进黄河干支流生态的系统修复。水是生态系统最关键、最重要的控制要素，是生物种群和生境维持的核心基础。黄河水体污染和河流生态失衡就似人类肌体出现了严重的功能性病变，如果不及时进行针对性的医治，将危及生命。黄河复杂病症的治理，必须从生态系统平衡和修复的角度进行病因查找和病症治理，科学采用综合诊治、精准施策和系统治理的技术方法，施以还水于河、还生态空间等综合治理对策，才能医好黄河生态病症，实现河湖生态系统的修复和长治久安。

协同推进高质量的保护和发展以生态高质量保护助推高质量发展。针对黄河流域产业低水平发展产生的水资源利用低效、用水浪费和污染问题，在山水林田湖草流域生态系统综合保护目标下，突出流域生态系统规律遵循和保护与发展协调，坚持人与自然关系理性协调，坚持高质量保护为目标原则的资源环境刚性约束，协同推进流域生态系统能量流动、物质循环和科学调控的科学管理，倒逼促进流域产业结构与转型发展调整。

以高质量发展促进生态高质量保护。长期以来，人类驯服控制黄河、治理开发黄河、索取利用黄河的追求和实践从无停息，“以水定产”“向河流要空间”“与河争地”就是河流被征服的典型过程，河流断流、湿地萎缩和水污染问题更是过度开发河流所导致的生态破坏缩影。但由于以往人类改造和控制河流的技术能力相对有限，难以对大江大河等流域的大尺度生态系统形成严重干扰影响。在人类控制能力快速提升的今天，流域不合理开发对流域生态的累积影响已成为生态安全的重大威胁，必须全面推进流域高质量发展以促进生态的高质量保护。

强化推进黄河生态系统的综合保护与管理以生态系统观点审视和促进黄河高质量保护。“以人为本”初衷是在生态保护和平衡层面下，强调生态系统中人居生态环境的可持续保护与发展。然而，长期以来，“水利就是生态”“水利有利于生态”的混淆概念和错误认知较为普遍，把生态系统与人、水割裂乃至对立的“防洪高于生态”“人比生态重要”等观点更不决于耳，游离生态系统和规律进行河流治理的错误频频发生，对河流生态规律认知的缺陷，已经成为我国河流治理和保护面临的突出瓶颈。

一是要树立河流生态系统治理观。黄河问题及发展的主要原因就是人类违背生态规律，对河流过度干预和开发所导致的流域生态系统累积影响。应切实贯彻落实习近平生态文明思想，构建河流生态系统保护治理的生态观，制定符合流域生态保护和绿色发展实际的科学规划推进流域发展方式转变，培育新的增长极，走流域资源节约集约之路。

二是要创新流域生态系统的协同管理。针对黄河突出的资源与环境问题和各生态环境要素间的相互依存、相互制约关系，开展生态系统功能权衡、统筹协调和有机协同，坚持山水林田湖草系统保护，创新水资源、水环境、水生态保护的统筹与协同管理。在生态保护目标统领下，推动流域综合、系统和整体保护，推进流域生态高质量保护和经济高质量发展。

推进黄河生态功能和水功能空间保护体系构建。在国家生态功能区和水功能区划框架基础上，确定流域和区域的生态与水功能定位保护。

一是构建流域生态功能保护的生态空间管控体系。推进以生态功能保护和修复为目标的流域生态空间功能管控，强化流域水资源、水环境和水生态系统的统筹管理。针对流域水资源超载利用和产生的长期与大范围生态环境累积影响，结合黄河水沙新变化问题，全面审视和谋划构建黄河资源开发利用、水沙调控的生态保护协调协同体系，推进流域生态系统保护和修复。

二是推进生态优先的流域水量分配方案执行和优化调整。坚决遏制流域超指标、超计划用水和生态破坏事件。鉴于黄河“八七”分水方案制定时的“以产定水”分水思路和其方案中高达64%的水资源开发利用控制指标，已难以适应新形势水资源变化及流域资源保护要求，应落实资源与生态保护硬约束要求进行动态调整和管理监督。

推进高质量发展倒逼管理和生态环境流域监督。深化生态红线不占位、质量底线不降级、资源上线不突破，引导促进流域调结构、促转型和高质量绿色发展。

一是针对流域粗放型发展，工业结构偏重、传统产能过剩、产业新技术少和工业规模偏小、资源利用水平及环保控制能力偏低等问题，强化资源节约和生态环境保护约束要求，落实“以水而定、量水而行”“节约优先、保护优先和绿色发展”，推动流域发展模式转型。

二是强化生态环境准入管理。以生态环境承载力核算为控制基础，编制和实施流域生态环境保护规划，推动流域水污染防治与生态保护战略布局调整。强化流域和区域战略环评、规划环评，推行流域循环经济和清洁生产，推动流域产业升级示范与节水减污技改，促进产业高效节水、集约利用和污染有效控制的协同管理。

三是强化河湖生态环境的监督管理。重点针对干支流河段水环境承载能力持续下降和水功能质量下降问题，实施重点河湖生态环境的优先保护与修复，强化流域重点产业布局和引黄灌区的水污染综合治理，改善污染水体的水环境质量，推进水资源、水环境和水生态协同保护。

四是落实生态流量的生态环境监督。保护流域资源和生态环境承载能力，推动水资源开发的生态保护刚性约束管理和河湖生态流量过程监督。针对过度开发调控水资源、破坏河流水循环规律、河流空间侵占和廊道生态破坏等突出问题，根据生态功能保护要求，切实推进最严格的流域水资源管理与生态环境监督，落实流域水资源开发的生态环境保护刚性约束。要以河流基本水循环规律遵循维持和生态系统功能保护修复为导向，在系统科学和实事求是确定黄河干支流最小生态流量体系指标基础上，全面推进黄河生态环境功能保护与修复的生态流量过程监管，推动“还水于河”与河湖生态功能的主动修复，实现黄河幸福河，满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务需要的目标追求。

重点推进“两区一廊道”生态保护和修复。树立流域生态系统保护修复理念和科学导向，坚持节约优先、保护优先，自然恢复为主、人工修复为辅方针，强化对河源区、河口三角洲和黄河重要干支流廊道与生态岸线的自然保护与功能修复。根据本底条件、问题成因、影响程度等，因地制宜、分类分区推进生态治理修复，确保流域重点治理和修复要求落到实处，生态系统质量和稳定性得到有效提升。针对气候变化影响下的黄河源区生态保护与淡水资源库功能保护开展研究，系统研究流域开发对河口生态累积影响，强化生物多样性保护关键问题研究与修复工作，针对河口多流路入海、水沙减少与时空分布变化、新生湿地退化、生态流量保障能力不足等关键问题，推进三角洲生态系统修复与保护。

制定流域生态环境政策法规和提升科学技术支撑制定黄河流域生态环境法规与补偿政策

制定黄河流域生态保护法规政策，推动流域生态补偿制度。研究颁布黄河多沙河流的监测、评估与监管技术标准，系统支撑流域及相关区域生态环境保护与治理工作。研究流域绿色指数核算与征税体系。构建以提高人民生活质量为宗旨的流域绿色低碳循环指标考核制度，保障生态良好幸福河目标实现和促进流域高质量发展。

实施最严格生态环境监督和流域管理协同创新

一是推进流域最严格生态环境保护监督。严格对空间占用建设项目和资源利用活动的审批，加强事前、事中、事后环境监管，强化生态环境的空间、总量和环境准入管理。强化对流域污染防治、自然开发及河湖生态空间的生态环境督察和常态化监督执法，推进流域联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，及时发现并依法查处生态环境破坏行为。强化黄河流域保护和治理的系统性、整体性工作协同。

二是着力流域生态环境保护工作创新。以水功能和生态功能保护为目标，谋划推进流域生态保护规划，整体协调和系统有序推进黄河流域生态保护和绿色发展工作。构建以水域纳污量、水域可利用水量、水域水功能达标和生态流量管理为一体的生态环境许可制度，推行生态环境对污染排放控制、生态流量管理、岸线湿地保护的统一监督。构建流域生态环境监测评估和监管预警体系。加大生态系统监测预警和生态破坏风险防控，预防新增生态环境破坏。

三是严明生态环境保护责任制度。推行环境保护统一监督制度原则下的资源和生态环境协同保护责任，将生态破坏治理、修复情况及成效，纳入各级党委政府绩效考核，实施生态环境奖惩和损害责任追究。鼓励社会公众参与生态环境保护，提高全社会的环境保护意识。

强化流域生态环境新技术支撑

一是构建黄河生态环境研究平台。建设国家黄河生态环境保护与污染治理研究开放平台，开展黄河生态环境保护和高质量发展战略统筹与协同推进方略研究、流域生态环境规律和生态演变研究，重点推进流域水土开发、河流管控战略与规划实施的生态影响研究。

二是推进黄河重大生态环境问题研究。深入研究黄河水沙变化、调控布局和机制对流域重大生态环境的影响与对策研究，推动流域生态补偿研究与试点；推进水资源、水生态和水环境综合治理技术攻关，针对黄河突出资源开发产业布局和农业灌区水污染问题，加强清洁生产减污与水资源和生态保护关键技术攻关，推进黄河生态环境承载力约束与调控技术优化研究；针对黄河多泥沙水体和敏感区生物多样性保护，开展山水林田湖草流域生态系统治理与生态功能修复技术、大型控制性水利工程流域影响与重要生态修复研究，开展重点区域生态修复与实践；加快卫星遥感、大数据、远程高清晰视频监控系统等生态环境新技术应用。

主 要 参 考 文献

[1]习近平. 在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J]. 求是, 2019(20): 1-4.

[2]习近平. 让黄河成为造福人民的幸福河[N]. 人民日报海外版, 2019-12-27.

[3]习近平. 在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J]. 中国水利, 2019(20): 1-3.