深入打好污染防治攻坚战
解读：提升生态环境治理现代化水平 支撑深入打好污染防治攻坚战
生态环境治理体系与治理能力现代化是深入打好污染防治攻坚的重要支撑。近日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（简称《意见》）印发实施，明确提出提升生态环境治理现代化水平的重大任务。《意见》从深化制度建设、强化制度执行、注重制度落地的层面，着力推动解决当前我国生态环境治理面临的经济和法治等手段运用不够、治理资金投入不足和渠道单一、环境基础设施短板明显、依法治污意识和水平不够高等突出问题，切实把推进生态环境治理体系与治理能力现代化落到实处，对于提升生态环境治理效能、助力深入打好污染防治攻坚战具有重大意义。
一、多措并举深化制度建设，完善生态环境治理的制度体系
生态环境治理现代化的关键是形成制度化的规则规范，包括法治规则、标准规则、政策规则、资本投入规范等。《意见》坚持法治化、标准化、科学化要义，提出强化法治保障、健全经济政策、完善资金投入机制等系列举措，深入推进生态环境治理制度建设。
统筹运用多种治理手段。新一轮的污染防治攻坚战从“十三五”的“坚决打好”转变为“十四五”的“深入打好”，意味着污染防治攻坚战触及的矛盾问题层次更深、领域更广，对污染防治工作的要求也更高。为此，《意见》要求在继续发挥好行政手段的同时，加强法治、经济等手段应用。一是全面强化生态环境法治保障，构建严密的法治规则。截至2020年年底，生态环境领域由生态环境部门负责组织实施的法律有14件，行政法规30件，部门规章88件，强制性环境标准203项，这些生态环境法律法规标准在完善监管制度、健全政府责任、提高违法成本、推动公众参与等方面发挥了重大作用，解决了一部分实践中存在的突出问题。但综观整个生态环境法律体系，仍然存在一些问题。例如，一些企业法治意识不够强，依法治理环境污染、依法保护生态环境的自觉性不够，存在不知法、不守法、不依法等现象。《意见》积极落实“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”的要求，完善生态环境保护法律法规，促进生态环境保护实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，让法律成为生态环境保护刚性的约束和不可触碰的高压线。二是健全生态环境经济政策，构建高效的政策规则。以绿色发展为取向，深化资源性产品价格和税费改革，大力发展绿色信贷、绿色债券、绿色基金，推行环境污染强制责任保险，加快推进排污权、用能权、碳排放权市场化交易，全面实施环保信用评价，发挥环境保护综合名录的引导作用，完善市场化多元化生态保护补偿。
实施政策组合拳化解融资难题。根据财政部在今年7月国务院新闻办公室新闻发布会上公布的数据，“十三五”期间，全国财政共安排了生态环保资金44212亿元，年均增长8.2%。其中，中央财政19333亿元，占比达到43.7%。但是，由于我国生态环境保护欠账较多，生态环境保护任务繁重，仍需要大量资金投入。为了解决生态环境治理投入不足、渠道单一，以及市场化投融资机制有待进一步完善等问题，《意见》精细化设计资本投入规范，明确提出完善生态环境资金投入机制。一是强化财政资金保障。优化财政支出结构，将生态环保作为重点领域予以保障，确保深入打好污染防治攻坚战的资金支持力度同污染防治攻坚任务相匹配。同时，围绕污染防治攻坚战的重点难点，资金分配向污染治理重点区域行业、体制机制改革创新重点地区、环境治理工作绩效突出重点地区倾斜，提升资金分配精准度和使用效率。二是加快建立多元化投入机制。综合运用土地、规划、金融、税收、价格等政策手段，发挥政策综合效应，创新政策落实路径，充分发挥好市场机制作用，撬动更多社会资本进入生态环境保护领域。
二、科学有力提升监管水平，进一步提高生态环境治理效能
在生态环境治理体系中，生态环境监管至关重要。打造“精准、科学、有效”的生态环境监管体系，才能推动生态环境治理体系高效运转。《意见》突出精准监管、科学监管、有效监管，从提升执法效能、提高监测能力、加强科技保障三方面，构建推进生态环境治理能力现代化的支撑体系。
作为生态环境监管的抓手，生态环境执法是运用法律法规和政策标准打击、查处破坏生态环境违法行为，是深入打好污染防治攻坚战的“利器”。新一轮污染防治攻坚战需要坚持依法治污，不断优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能。排污许可制度可以规范监管执法，提升监管的精细化水平，提高执法效力，《意见》在这方面强调要全面推行排污许可“一证式”管理，有利于落实企业环境治理的主体责任。《意见》充分考虑到优化营商环境、减少企业负担、规范并减少现场检查的需要，提出利用视频监控和环保设施用水、用电监控等手段，推行以自动监控为主的非现场监管，作为对现场检查监管方式的重要补充。
作为生态环境监管的眼睛，生态环境监测是客观评价生态环境质量状况、反映污染治理成效、实施生态环境管理与决策的基本依据。当前，我国生态环境监测对污染防治的精准化支撑仍显不够。具体表现在以下几点：现有监测网络的覆盖范围、指标项目等尚不能完全满足生态环境质量评估、考核、预警的需求；大数据平台建设和污染溯源解析等监测数据深度应用水平有待提升；流域海域和地方生态环境监测能力偏弱，新污染物和多污染物、多要素协同的监测能力不足等。《意见》抓住政府、部门、企业、社会公众，提出了建立健全基于现代感知技术和大数据技术的生态环境监测网络，强调了现代化信息技术在生态环境监测领域的作用，并坚持问题导向，针对生态环境监测体系薄弱环节提出了补齐短板和确保数据“真、准、全”的措施。
作为生态环境监管的关键，科学治污就是运用科学思维、科学方法、科学技术、科技成果，强化科学模拟和预测预报，科学安排任务量和时序进度，切实提高生态环境治理措施的系统性和有效性。近年来，我国持续加大生态环境领域科技攻关和技术创新投入，生态环境治理的科学水平不断提升。但总的来讲，科技支撑生态环境治理的能力亟待提升。为此，《意见》提出构建服务型科技创新体系。在加强源头预防环节，组织开展生态环境领域科技攻关和技术创新，从根本上、机理上研究解决问题。在过程控制环节，加快发展节能环保产业，推广生态环境整体解决方案、托管服务和第三方治理。在执法监督环节，构建智慧高效的生态环境管理信息化体系，用科技的手段化解基层治理人力、物力不足等难题。
三、加快补齐环境基础设施短板，提升解决群众身边突出生态环境问题的能力
习近平总书记强调，要深入打好污染防治攻坚战，集中攻克老百姓身边的突出生态环境问题，让老百姓实实在在感受到生态环境质量改善。因地制宜配备污水、垃圾、固体废物、危险废物、医废收集处理等环境基础设施，关乎人居环境，关系民生福祉，这也是老百姓能够直接感受到治理成效的重点领域。因此，建设完善环境基础设施是深入打好污染防治攻坚战的重要支撑，是改善城乡生态环境质量的基本保障。
长期以来，我国环境基础设施短板明显，难以满足生态环境质量持续改善的需要。根据中央生态环境保护督察反馈的情况，环境基础设施短板中最为关注且出现频率最高的10大类问题包括：污水管网建设滞后、污水处理厂超负荷运行、污泥无害化处置能力不足、黑臭水体排查整治不到位、生活垃圾焚烧设施建设滞后、垃圾渗滤液积存、工业园区环保水平低、农村生活污水处理设施闲置、危险废物处置利用问题多发，以及垃圾分类推进力度不够等。为了加快推进环境基础设施增量、提质、增效，《意见》对此作出部署，提出实施环境基础设施补短板行动，着力构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，开展污水处理厂差别化精准提标，加强农村生活污水处理设施运行维护，完善危险废物收集转运处理体系。需要注意的是，《意见》提出推动环境基础设施建设由“覆盖城市”向“覆盖城乡”转变，体现了协同推进城市与乡村环境治理的思路。
作者：严刚（生态环境部环境规划院副院长）
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